14. desember 2022

Holur hljómur Arnarhvols

Samtök atvinnulífsins

1 MIN

Holur hljómur Arnarhvols

Fjárlagafrumvarp fyrir árið 2023 var lagt fyrir Alþingi þann 13. september síðastliðinn. Bar frumvarpið það einna helst með sér að þróun hagkerfisins og þannig ríkisfjármála hefur verið mun jákvæðari en nokkur þorði að vona í miðjum heimsfaraldri, þrátt fyrir mikla verðbólgu. Ríkissjóður horfir nú fram á um þriðjungi lægri skuldir árið 2023 og helmingi minni halla en útlit var fyrir í lok ársins 2020.

Bættar efnahagshorfur í ár og á því næsta eru til þess fallnar að auka tekjur og draga úr ýmsum kostnaði hins opinbera, s.s. vegna minna atvinnuleysis og aukinna umsvifa í atvinnulífinu almennt. Engu að síður gera fjáraukalög, sem nýlega voru lögð fram á Alþingi, ráð fyrir því að heildarútgjöld ríkissjóðs verði tæplega 55 milljörðum króna hærri á þessu ári en upphaflega var gert ráð fyrir í fjárlögum fyrir árið. Þar vegur aukning vaxtagjalda þungt en áætlað er að þau aukist um 37 ma.kr. og komi til með að nema 104 milljörðum í heild á árinu sem er að líða.

Jafnvel þó horfur hafi batnað umtalsvert er það mat Samtaka atvinnulífsins að meðbyr efnahagsframvindunnar hafi verið illa nýttur, líkt og kemur fram í umsögn samtakanna um frumvarpið . Staðan gæti verið enn betri – ráðdeildin þyrfti að vera meiri enda sé ætlunin að beita ríkisfjármálunum til að draga úr þenslu og sporna gegn verðbólgu.

Forgangsraða þarf útgjöldum

Þrátt fyrir yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar um að fjárlög ársins 2023 sporni gegn þenslu í hagkerfinu er, þegar að er gáð, lítið aðhald að finna á útgjaldahlið frumvarpsins. Umsvif nýrra og aukinna útgjalda eru t.a.m. þau sömu og umsvif aðgerða sem boðaðar eru gegn þenslu. Þá er ótalin aukning bundinna útgjalda sem námu 38 ma.kr. í fjárlagafrumvarpinu. Verðbólga, viðskiptahalli og hagvöxtur kalla heldur á aukið aðhald frekar en hið gagnstæða.

Fregnir af breytingartillögu fjármála- og efnahagsráðherra fyrir 2. umræðu um frumvarpið á Alþingi gáfu til kynna að enn yrði bætt í útgjaldavöxtinn og þar með að dregið verði úr því litla aðhaldi ríkisfjármálanna sem boðað hafði verið á næsta ári. Sömu sögu er nú að segja af meirihlutaáliti fjárlaganefndar.

Þegar hafði verið boðuð 68 ma.kr. aukning í útgjöldum ríkissjóðs milli fjárlaga ársins 2022 og 2023. Veruleg aukning er nú boðuð og verða framlög m.a. aukin til heilbrigðismála, löggæslumála, málefna öryrkja og fatlaðs fólks, orkumála og nýsköpunar, ásamt því að vaxtagjöld aukast. Alls nemur útgjaldaaukningin tæplega 53 milljörðum króna frá framlagningu frumvarpsins í september síðastliðnum – aukningin nemur því alls 121 milljörðum.

Það fer því lítið fyrir yfirlýstu markmiði ríkisstjórnarinnar að finna svigrúm til nýrra verkefna „ með því að tryggja umbætur í ríkisrekstrinum með markvissu endurmati útgjalda… “ Ekki verður séð að tilraun hafi verið gerð til að forgangsraða fjármunum í auknum mæli til þessara þörfu verkefna með einum eða öðrum hætti og koma þannig böndum á útgjaldavöxt. Endurmat útgjalda og árangurstengd fjárlagagerð gætu hér leikið lykilhlutverk, sér í lagi í árferði þar sem ábyrgð og festa í ríkisfjármálum skiptir höfuðmáli til að styðja við peningastefnuna.

Að eyða um efni fram

Líkt og áður segir ættu bættar efnahagshorfur að skila auknum tekjum í ríkiskassann. Í fjáraukalögum er þess vænst að tekjur ársins 2022 verði 115 milljörðum hærri en gert var ráð fyrir, afkoma ríkissjóðs batnar því umtalsvert frá fyrri áætlunum þrátt fyrir útgjaldavöxt. Því er hins vegar ekki til að dreifa þegar kemur að breytingartillögu fjármála- og efnahagsráðherra við fjárlagafrumvarp fyrir árið 2023. Tekjur aukast vissulega, en þó ekki nóg til þess að vega á móti þeim auknu útgjöldum sem boðuð eru. Halli á rekstri ríkisins eykst um 29 milljarða frá því sem áætlað hafði verið, og kemur til með að nema 118 milljörðum króna ef fram fer sem horfir og nálgast 3% af vergri landsframleiðslu árið 2023 í stað 2,3%, líkt og stefnt var að í september.

Í umsögn SA um fjárlagafrumvarpið var bent á að rekstur ríkissjóðs hafi þegar verið í járnum áður en heimsfaraldurinn skall á sem rekja má til þeirrar tilhneigingar opinberra fjármála að eyða öllu því sem í kassann kemur. Því var ekkert svigrúm að finna í rekstrinum til að bregðast við efnahagslegri niðursveiflu þó svigrúm hafi vissulega verið til að auka við skuldsetningu. Allar aðgerðir stjórnvalda grundvölluðust því á aukinni lántöku. Ef tekið hefði verið tímanlega á undirliggjandi rekstrarvanda hefði staða ríkissjóðs verið betri við áfallið og geta hans til að takast á við afleiðingar þess einnig. Ef lántaka er notuð til að fjármagna viðvarandi hallarekstur er sjálfbærni ríkisfjármála ógnað og því ætti það að vera kappsmál að taka á undirliggjandi vanda –að eytt er um efni fram.

Reynsla síðustu þensluskeiða sýnir glöggt að afkoma er ekki fullnægjandi mælikvarði á aðhald þegar óvæntur tekjuauki skapar ríkissjóði svigrúm til útgjaldaaukningar sem oftar en ekki eru varanleg útgjöld. Fjárlagafrumvarpið sem lagt var fram í september og sú þróun sem síðan hefur orðið, ber ekki með sér að breyting verði þar á nú. Þróttur atvinnulífs umfram spár og tilheyrandi óvæntum tekjuauka er ekki varið til þess að bæta stöðu ríkissjóðs og búa í haginn. Frumvarpið er raunar enn frekari vísbending um litla staðfestu stjórnvalda í fyrirætlunum sínum um að ná jafnvægi á rekstri ríkissjóðs og sporna gegn verðbólgu.

Lítið eftir af auknu aðhaldi

SA bentu á það í umsögn sinni um fjárlagafrumvarp fyrir árið 2023 að útlit væri fyrir að aðhald ríkisfjármálanna myndi aukast hægar milli áranna 2022 og 2023 en mat Seðlabanka Íslands frá því í maí hafði gefið til kynna. Í nýjasta hefti Peningamála Seðlabankans er nú gert ráð fyrir lítillega meiri aukningu á aðhaldi árið 2022, en líkt og komið hefur verið inn á er reiknað með betri afkomu í ár en áður. Aðhaldsstigið telst aukast áfram árið 2023 en þó aðeins lítillega, eða sem nemur 0,5% af landsframleiðslu. Sé ætlun ríkisstjórnarinnar raunverulega sú að fjárlög stuðli að því að draga úr þenslu og sporna gegn verðbólgu er svigrúm til frekari útgjaldaaukningar ekkert.

Frumhalli ríkissjóðs stefnir nú í að verða rúmlega 1% af landsframleiðslu á næsta ári, sem er nokkru meiri en útlit var fyrir í september þvert á það sem skynsamlegt mætti teljast. Erfitt er að sjá hvernig slík þróun kemur heim og saman við áherslur um að styrkja stöðu ríkisfjármálanna sérstaklega í ljósi þess að útgjaldaaukning er að mestu tekin að láni.

Vaxtahækkanir koma líka niður á ríkissjóði

Enn er það meginmarkmið opinberra fjármála að stöðva hækkun skuldahlutfalla en útlit er fyrir að skuldahlutföll verði nær þau sömu og í samþykktri fjármálaáætlun fyrir árin 2023-2027, eða um 33% af landsframleiðslu. SA bentu á það í umsögn sinni um fjárlög að skuldaþróun hafi farið fram úr bjartsýnustu spám í kjölfar heimsfaraldurs, sem er vel. Hins vegar virðist stundum gleymast í umræðunni um skuldir ríkissjóðs að skuldum fylgja vaxtagjöld. Útgjöld sem færi jafnan betur á að nýta til grunnþjónustu en að þjónusta fjármagn.

Skuldasöfnun síðustu ára byggði á lægstu vöxtum Íslandssögunnar sem þýðir að vaxtakostnaður jókst minna en sem nam vexti skulda ríkissjóðs. Nú er staðan önnur. Vextir hafa hækkað á síðustu misserum og er hækkunin enn meiri frá árinu 2020.

Í ár og á næsta ári þarf ríkissjóður að endurfjármagna skuldir upp á ríflega 300 milljarða króna. Aðrar skuldir eru á gjalddaga og þarf að endurfjármagna frá og með 2024. Það er því ljóst að ríkið stendur frammi fyrir hærri vaxtakostnaði til framtíðar en áður var gert ráð fyrir. Haldist vaxtastig óbreytt er um að ræða tugi milljarða króna. Útgjaldaaukningin sem rekja má beint til aukinna vaxtagjalda í fjáraukalögum og breytingatillögu meirihluta fjárlaganefndar við aðra umræðu fjárlaga 2023 dregur þessa þróun fram svart á hvítu.

Enn fremur, í alþjóðlegum samanburði, felast vandamál ríkissjóðs þegar kemur að skuldum e.t.v. síst í umfangi skulda heldur í þróun vaxtagjalda. Þegar að er gáð kemur í ljós að árið 2021 voru vaxtagjöld sem hlutfall af landsframleiðslu hvergi hærri meðal OECD ríkja en hér á landi. Vaxtabyrði landa sem við viljum gjarnan bera okkur saman við er aðeins brot af því sem gerist hér á landi.

Ljóst má vera að til mikils er að vinna með því að halda aftur af vaxtakostnaði og skapa svigrúm komi til nauðsynlegrar útgjaldaaukningar, líkt og þær sem boðaðar eru um þessar mundir, eða svo að á endingu verði unnt að lækka álögur á heimili og fyrirtæki.

Tækifærin leynast víða

Í umsögn um fjárlög benda SA á ýmis tækifæri til umbóta á útgjaldahlið ríkissjóðs, t.a.m. með aukinni áherslu á árangurstengda fjárlagagerð og endurmat útgjalda, umbótum í stofnanaumhverfi ríkisins og almannatryggingakerfinu. Þróun launakostnaðar hins opinbera ber þó hæst en launaþróun opinberra starfsmanna getur seint talist samræmast markmiðum um stöðugt verðlag.

Það eru þannig ekki aðeins vaxtagjöld sem vekja athygli í alþjóðlegum samanburði. Launakostnaður hins opinbera er einnig mestur hér á landi meðal OECD ríkja og er því ekkert ríki sem ver hlutfallslega hærra hlutfalli af verðmætasköpun í laun opinberra starfsmanna en Ísland.

Í síðustu kjaralotu samdi hið opinbera langt umfram það sem samið var um á almennum vinnumarkaði – stuðlað var að höfrungahlaupi og á því tapa allir. Ljóst er að aðilum vinnumarkaðarins er hér ekki um að kenna. Á sama tíma hefur starfandi hjá hinu opinbera fjölgað umfram almenna vinnumarkaðinn. Þessi þróun er ekki sjálfbær enda leiðir hún að óbreyttu til þess að æ minna svigrúm er fyrir fjárfestingu og annan rekstur. Ótækt er að hið opinbera verði ofan á í samkeppni um sérhæft starfsfólk í stórum stíl enda takmarkar það vaxtargetu atvinnulífsins og þannig sjálfbærni opinbers reksturs.

Að róa sannanlega í sömu átt

Seðlabankinn, ríkisstjórnin og aðilar vinnumarkaðarins mynda þrjá arma hagstjórnarinnar hér á landi. Saman bera þeir ábyrgð á verðstöðugleika í landinu. Til þess að vel takist til þurfa allir að leggja sitt af mörkum og róa í sömu átt. Það þyngir róður hinna ef einhver vanrækir sitt hlutverk og dugar skammt að skella skuldinni á aðra.

Með tillögum ríkisstjórnarinnar um stóraukin útgjöld við aðra umræðu fjárlaga er því orðið ljóst að ríkissjóður ætlar að láta sitt eftir liggja þegar kemur að því að tryggja verðstöðugleika í landinu og veltir ábyrgðinni þess í stað alfarið yfir á herðar Seðlabankans og aðila vinnumarkaðarins.

Af því er holur hljómur.

Samtök atvinnulífsins