Breytingar eru áformaðar á virðisaukaskatti á kjörtímabilinu en ekki liggur fyrir hver endanleg útfærsla verður. Segja má að VSK sé nú lagður á í þremur þrepum, þar sem vörur eru ýmist undanþegnar skatti, bera 14% eða 24,5% skatt. Ekki eru alltaf málefnaleg rök fyrir skiptingunni, sbr. að mjólkurvörur skuli bera 14% skatt en aðrar drykkjarvörur 24,5%. Miðað við forsendur ársins 2002 myndi það kosta ríkissjóð 3,9 milljarða króna að fjölga skattþrepum og taka upp nýtt 7% skattþrep fyrir þau matvæli sem nú falla undir lægra þrepið. Vísitala neysluverðs myndi lækka um 0,75% við þá breytingu. Ef skattur á allar vörur í lægra þrepinu væri lækkaður um helming, en þar eru auk matvæla vörur eins og blöð og bækur, heitt vatn og þjónusta á borð við áskrift að fjölmiðlum og gisting, þá kostaði það 5,3 milljarða króna tekjulækkun fyrir ríkissjóð.

Sum matvæli bera jafnframt vörugjöld, sem eru duldir og lítt þekktir skattar, jafnt matvæli í hærra sem lægra þrepi VSK. Nærri lætur að vörugjöldin nemi 2% af verði matvæla hér á landi. Gjöldin eru á bilinu 8 til 400 krónur á hvert kíló eða lítra. Fimm samtök fyrirtækja sem framleiða, flytja inn, dreifa og selja matvæli skoruðu nýlega á ríkisstjórnina að setja öll matvæli í sama þrep VSK. Að mati samtakanna væri æskilegt að afnema vörugjöld af matvælum, skattleggja öll matvæli í sama þrepi og lækka VSK á matvæli í t.d. 12%. Þetta myndi hafa í för með sér jafn mikla tekjulækkun fyrir ríkissjóð og helmings lækkun lægra þreps virðisaukaskatts. Rökin fyrir leið atvinnuvegasamtakanna eru þau að með slíkum breytingum yrðu alvarlegir agnúar sniðnir af skattkerfinu og það fært nær því sem tíðkast hjá þjóðum sem við berum okkur saman við. Þá er líklegt að slík útfærsla kæmi sér jafn vel fyrir tekjulægri hópa og að lækka einungis vörurnar sem nú eru í lægra þrepinu.

Pólitísk stefnumörkun

Breytingar eru áformaðar á virðisaukaskatti á kjörtímabilinu en ekki liggur fyrir hver endanleg útfærsla verður. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir að "virðisaukaskattkerfið verði tekið til endurskoðunar með það í huga að bæta kjör almennings". Umræða um útfærslu þessarar áformuðu endurskoðunar hefur ekki verið mikil en svo virðist sem áherslur séu mismunandi hversu langt skuli ganga í breytingum. Sá fyrirvari er þó á áformum um lækkun virðisaukaskattsins að tímasetningar fari eftir almennri stöðu efnahagsmála. Í kosningabaráttunni í fyrra lýsti Sjálfstæðisflokkurinn vilja til þess að lækka svokallaðan matarskatt í 7% og forsætisráðherra nefndi einnig þá tölu í síðustu áramótaræðu sinni. Vegna umræðu um breytingar á virðisaukaskatti er gagnlegt að rifja upp sögu virðisaukaskattkerfisins á Íslandi og aðdraganda þeirrar stöðu sem nú er uppi.

Upphaflega í einu þrepi

Virðisaukaskattur leysti söluskatt af hólmi 1. janúar 1990.  Þegar upphaflegt lagafrumvarp var samþykkt í maí árið 1988 (nr. 50/1988) var gengið út frá einu skatthlutfalli, 22%, en það var hækkað í 24,5% í desember 1989. Í greinargerð með frumvarpinu var kerfið rökstutt með þeim hætti að virðisaukaskattur væri  hlutlaus gagnvart atvinnulífinu og einstökum greinum þess og hvorki ívilnaði né íþyngdi einstökum greinum. Skatturinn hefði þar af leiðandi ekki áhrif á dreifingu framleiðsluþátta til hinna ýmsu atvinnugreina og stuðlaði því að skynsamri nýtingu þeirra. Það var þannig talið til helstu kosta skattsins að hann væri sem almennastur og í einu þrepi.

Lægra þrep frá 1993

Flestar nálægar þjóðir, að Danmörku undanskilinni, hafa fleiri en eitt skattþrep í virðisaukaskatti. Í desember 1992 var horfið frá stefnunni um eitt skattþrep hér á landi með flokkun tiltekinna vara og þjónustu í lægra þrep, 14%. Mikilvægustu breytingarnar fólust í því að eftirtaldar vörur og þjónusta flokkuðust í neðra þrepið: Útleiga hótel- og gistiherbergja, afnotagjöld útvarpsstöðva, sala tímarita, dagblaða og landsmála- og héraðsfréttablaða, sala bóka (á þeim tíma á íslenskri tungu) og sala á heitu vatni, rafmagni og olíu til hitunar húsa og laugarvatns. 

Matarskattur lækkaður 1994

Í desember 1993 var lækkaður virðisaukaskattur á matvælum og var sú breyting þáttur í kjarasátt á vinnumarkaðunum á árunum 1993-1994 sem fól meðal annars í sér að samningsbundin laun hækkuðu ekki, hvorki 1993 né 1994. Þessi lækkun skattsins, sem oft er kennd við matarskatt, er skilgreind þannig í lögunum:  "Sala á matvörum og öðrum vörum til manneldis samkvæmt nánari afmörkun í reglugerð, þó ekki sala á sælgæti og drykkjarvörum og fleiri vörum sem falla undir gjaldflokk D í lögum nr. 97/1987, um vörugjald, né sala á áfengum drykkjum og ógerilsneyddri mjólk. Sala veitingahúsa, mötuneyta og annarra hliðstæðra aðila á tilreiddum mat og þjónustu er þó skattskyld skv. 1. mgr. þessarar greinar." 14% skatturinn á mat, þ.e. hugtakið matarskattur, nær þannig til matar almennt, að frátöldu sælgæti, kexi, kökum o.fl., en ekki til drykkjarvara. Mjólk og mjólkurvörur bera þó 14% skatt. Ákvörðunin um að undanskilja drykkjarvörurnar með þessum hætti frá lægra þrepinu, að frátöldum mjólkurvörum, var fyrst og fremst tekin með tilliti til ríkisfjármála á þeim tíma, en ekki því að lögð væru fram málefnaleg rök fyrir þessari mismunandi skattlagningu drykkjarvara. Á þeim áratug sem liðinn er frá lækkun matarskattsins hafa litlar breytingar verið gerðar á skilgreiningu þrepanna, en síðasta breytingin var sú að aðgangseyrir að vegamannvirkjum var flokkaður í lægra þrepið árið 1998.

Tekjur ríkissjóðs af skattlagningu matvæla

Hér á eftir er áætlað hverjar tekjur ríkissjóðs eru af virðisaukaskatti á matvæli og er byggt á sundurliðun Hagstofu Íslands á einkaneyslu landsmanna árið 2002. Tekjur ríkissjóðs af virðisaukaskatti árið 2002 námu rúmum 76 milljörðum króna skv. ríkisreikningi^[1] en þar af var sá hluti skattsins sem lagðist á einkaneyslu rúmir 48 milljarðar króna. Mismunurinn skýrist af skatti á fjárfestingu og samneyslu opinberra aðila. Í raun eru þrep í virðisaukaskattkerfinu ekki tvö heldur þrjú þar sem á stóran hluta einkaneyslunnar er ekki lagður skattur en á móti bera þessar greinar innskatt á aðkeypt aðföng. Skiptingin milli þrepanna er sú að ekki er lagður skattur á 25% liðanna í vísitölu neysluverðs, á 22% er lagður skattur í neðra þrepinu og almenna hlutfallið leggst á afganginn, þ.e. ríflega helminginn.

Tekjur ríkissjóðs af virðisaukaskatti á matvæli í lægra þrepinu námu 7,8 milljörðum króna árið 2002 og myndi helmingi lægra skatthlutfall, eða 7%, skila helmingi minni tekjum, eða 3,9 milljörðum, m.v. forsendur ársins 2002.  Sé þessi tala framreiknuð miðað við neyslu og verðlag þessa árs gæti tekjutap ríkissjóðs numið í kringum 4,5 milljörðum króna. Ekki er hér reiknað með VSK af aukinni veltu samfara skattalækkun, sem gæti dregið úr tekjutapi ríkissjóðs.

Áhrif lækkunar matarskatts á almennt verðlag

Þau matvæli sem nú bera 14% VSK vega 12,6% í vísitölu neysluverðs. Lækkun VSK úr 14% í 7% á þessi matvæli lækkaði verð þeirra um 6% og það hefði þau áhrif að vísitalan í heild lækkaði um 0,75%. Til samanburðar þá lækkaði vísitala neysluverðs um 0,9% þegar matarskatturinn var lækkaður árið 2004, og er þá miðað við lækkunina á milli mánaðanna nóvember 1993 og janúar 1994.

Áhrif lækkunar lægra þrepsins í 7%

Í lægra VSK-þrepinu eru nokkuð fleiri vöru- og þjónustuliðir en matvæli eingöngu og vega þar þyngst heitt vatn og rafmagn til húshitunar, afnotagjöld og blöð og bækur. Tekjur ríkissjóðs af vörum og þjónustu í lægra þrepinu nema 10,6 milljörðum króna og hefði helmings lækkun þrepsins sem slíks þ.a.l. í för með sér 5,3 milljarða króna lækkun tekna ríkissjóðs. Er þá gengið út frá því að sams konar framkvæmd yrði á endurgreiðslum VSK til veitingahúsa og verið hefur. Áhrif þessarar skattalækkunar á vísitölu neysluverðs yrðu um -1,05%.

Samræmd skattlagning matvæla

Samkvæmt gildandi reglum eru flest matvæli í 14% þrepinu en þó alls ekki öll. Ávaxtasafar, kolsýrt vatn, maltöl, gosdrykkir, súkkulaði, kökur, sætt kex, kakóduft og ídýfur eru dæmi um matvæli sem bera 24,5% virðisaukaskatt. Í apríl síðastliðnum sendu fimm samtök þeirra fyrirtækja sem framleiða, flytja inn, dreifa og selja matvæli áskorun til ríkisstjórnarinnar um breytingar á skattlagningu matvæla. Þetta voru auk Samtaka atvinnulífsins, Samtök iðnaðarins, SVÞ-Samtök verslunar og þjónustu, Samtök ferðaþjónustunnar og Samtök verslunarinnar-FÍS. Með matvælum er hér átt við mat og óáfengar drykkjarvörur.[2] Sú leið sem samtökin mæla með felst í því að setja öll matvæli í sama þrep virðisaukaskattsins í stað þess að auka enn bilið milli þeirra matvæla sem skattlögð eru í hærra og lægra þrepi VSK. Áætlaður virðisaukaskattur á óáfengar drykkjarvörur nam um 2,3 milljörðum króna á árinu 2002 og matvörur sem báru 24,5% skatt skiluðu ríkissjóði tveimur milljörðum króna. Ríkissjóður hefur þannig miklar tekjur af því að skattleggja þessi matvæli í hærra þrepinu og væru þau skattlögð skv. 14% þrepinu þýddi það tæplega tveggja milljarða minni tekjur fyrir ríkissjóð miðað við forsendur ársins 2002.

Ekki er ljóst hve miklum skatttekjum stjórnvöld eru tilbúin til að afsala ríkissjóði með lækkun óbeinna skatta þannig að umfjöllun nú um stærðargráður skattalækkana verður eingöngu byggð á ágiskunum. Lækkun VSK um helming á þær matvörur sem nú bera 14% skatt fæli í sér 3,9 milljarða lækkun skatttekna miðað við forsendur ársins 2002 og lækkun í 7% á alla vöru og þjónustu í lægra þrepinu fæli í sér 5,3 milljarða króna lækkun. Ef sú leið sem atvinnuvegasamtökin hafa í staðinn lagt áherslu á að yrði farin, að taka upp samræmda skattlagningu matvæla, þá gæfi 3,9 milljarða króna skattalækkun færi á lækkun lægra þrepsins úr 14% í 11,25% en 5,3 milljarða króna skattalækkun gæfi færi á lækkun þrepsins í 8,5%.

Dulin vörugjöld

Sú leið sem atvinnuvegasamtökin vilja fara í lækkun óbeinna skatta felst ekki einungis í því að samræma skattlagningu matvæla heldur einnig í því að og fella niður vörugjöld af matvælum. Vörugjöldin eru duldir og lítt þekktir skattar sem lagðir eru á marga flokka matvæla. Sem dæmi má nefna kaffi, te, súpur, sultur, síróp, ávaxtasafa, súkkulaði, rjómaís, sælgæti og gosdrykki með og án sykurs. Gjaldflokkar vörugjaldsins eru fjölmargir og spanna frá 8 - 400 kr. á hvert kíló eða lítra. Sum þessara matvæla eru í hærra þrepi virðisaukaskattsins en önnur í því lægra.

Nákvæmar upplýsingar um vörugjöldin liggja ekki fyrir en samkvæmt lauslegri áætlun fjármálaráðuneytisins námu tekjur ríkissjóðs af þeim um 1,4 milljörðum króna árið 2002 og skiptust nokkurn veginn til helminga milli innfluttra og innlendra vara. Vörugjöld af innfluttum sykri, sykurvörum og sælgæti námu 640 m.kr. og af innfluttum drykkjarvörum, þ.m.t. kaffi, um 140 m.kr. Vörugjöld af innlendum vörum eins og sælgæti og kexi námu 160 m.kr. og af innlendum drykkjarvörum 495 m.kr. Í ljósi þess að heildarneysla matvæla nam um 70 milljörðum króna, án VSK, árið 2002, að meðtalinni neyslu á veitingahúsum, lætur nærri að vörugjöld á matvæli hafi numið 2% af vöruverðinu. 

Æskilegasta leiðin

Vörugjöld á sérstaklega útvalin matvæli og skattlagning matvæla í mismunandi þrepum í virðisaukaskatti eiga sér sögulegar skýringar sem fæstir kunna skil á og sú mismunun sem í skattkerfinu felst byggir ekki á yfirlýstri stefnumörkun. Mismununin verður t.d. ekki réttlætt með skírskotun til manneldisstefnu eins og stundum er haldið fram, þar sem vörur með t.d. mikið sykurinnihald eru ýmist í lægra eða hærra skattþrepinu og ýmis matvæli sem flokkast sem hollustuvörur eru skattlagðar í hærra þrepinu. Að mati samtakanna væri æskilegt að fara þá leið í lækkun óbeinna skatta að ná árangri á öllum þeim þremur sviðum sem hér eru gerð að umtalsefni, þ.e. að afnema vörugjöld af matvælum, skattleggja öll matvæli í sama þrepi og lækka lægra þrep virðisaukaskatts úr 14% í 12%. Slíkar breytingar myndu leiða til 5,3 milljarða króna tekjulækkun fyrir ríkissjóð, þ.e. þær myndu leiða til jafn mikillar tekjulækkunar fyrir ríkissjóð og að lækka skattlagningu á þá vöruliði sem nú eru í lægra þrepinu úr 14% í 7. Rökin fyrir leið atvinnuvegasamtakanna eru einkum þau að með slíkum breytingum yrðu alvarlegir agnúar sniðnir af skattkerfinu og það fært nær því sem tíðkast hjá þjóðum sem við berum okkur saman við. Þá er líklegt að slík útfærsla kæmi sér jafn vel fyrir tekjulægri hópa og að lækka einungis vörurnar sem nú eru í lægra þrepinu.