Anna Hrefna Ingimundardóttir, aðstoðarframkvæmdastjóri og forstöðumaður efnahagssviðs SA hélt erindi á Umhverfisdegi atvinnulífsins 24. nóvember. Hér að neðan fer erindið í máli og myndum.

Það er engum blöðum um það að fletta að stjórnvöld hafa sett sér afar metnaðarfull markmið þegar kemur að loftslagsmálum. Það er hins vegar ekki fyrir hvern sem er að skilja í hverju þessi markmið felast þó að þið hér inni séuð líklega meðvitaðari um það en flestir. Til upprifjunar má skipta þeim í þrjá flokka: ESR kerfið - samfélagslosun, eða losun á beinni ábyrgð Íslands; ETS kerfið, losun frá stóriðju, flugsamgöngum og sjóflutningum, og LULUCF eða losun frá landi. Umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra kynnti nýlega uppfærð markmið eftir áralangan misskilning stjórnvalda um þeirra eigin losunarmarkmið.

Í grófum dráttum eru markmiðin nú þau að stjórnvöld stefna á 41% samdrátt í samfélagslosun frá árinu 2005, þ.e.a.s. losun á beinni ábyrgð Íslands, 62% samdrátt hjá þeim sem falla undir ETS kerfið m.v. árið 2005 og samdrátt í losun frá landi. Þá er stefnt að 50-55% samdrætti í samfélagslosun árið 2035. Ekki má svo gleyma lögfestu markmiði um kolefnishlutleysi árið 2040 sem þó hefur enn ekki verið útfært með skýrum hætti.

Til að forðast milljarðakostnað fyrir ríkissjóð þyrfti hraðinn raunar að aukast tífalt miðað við hraðann frá 2005 til að ná settum markmiðum. Og er það raunhæft? Er ekki eitthvað bogið við það að við setjum okkur sífellt metnaðarfyllri markmið án þess að vera að þokast nær upphaflegu markmiði, hvað þá að vera búin að útfæra með hvaða hætti við ætlum að ná þeim? Það hlýtur að vera skynsamlegra að byggja fyrst upp traustan grunn með raunhæfum og framkvæmanlegum aðgerðum, áður en við setjum okkur ný markmið sem líta vel út á blaði en eru óframkvæmanleg í reynd. En hvernig hyggjast stjórnvöld ná þeim árangri sem þau stefna að?

Losun er ekki á beinu forræði stjórnvalda heldur byggir hún fyrst og fremst á hegðun og venjum almennings og starfsemi fyrirtækja. Samkvæmt fræðunum er hægt að beita margvíslegum aðgerðum til að hafa áhrif á umhverfishegðun, s.s. með grænum sköttum, boðum og bönnum, stuðningi við nýja tækni og með upplýsingagjöf og skýrum markmiðum og eftirfylgni við þau markmið. Stjórnvöld hafa svo sannarlega ekki látið sitt eftir liggja hvað varðar græna skattlagningu, boð og bönn en minna hefur verið um jákvæða hvata. Einnig hefur fullkomin upplýsingaóreiða ríkt um vörður í átt að markmiðum og grænt bókhald. Það eru því augljós tækifæri til úrbóta sem grípa þarf til ef metnaðarfull markmið stjórnvalda eiga að njóta trúverðugleika og þar með stuðnings.

En hvaðan koma peningarnir? Tekjur ríkissjóðs af umhverfis- og auðlindatengdum sköttum námu 76 milljörðum árið 2024. Það er reyndar ekki einfalt að leggja mat á nákvæmlega hvaða skattar eru loftslagsskattar en umhverfis- og auðlindatengdir skattar samkvæmt íslenskri skattaflokkun eru á mjög breiðum grunni. Það má þó sjá að umtalsverður fjöldi ólíkra skatta og gjalda fellur þarna undir sem hafa mismikla tengingu við losun. Samkvæmt skýrslu OECD frá árinu 2019 var mikilla úrbóta þörf hvað varðar gagnsæi í tengslum við innheimt umhverfisgjöld. Ekki mikið hefur breyst síðan þá. Þessir skattar eru að vísu innheimtir frá almenningi og fyrirtækjum, en vert er að hafa í huga að þessar tekjur ríkissjóðs endurspegla þó ekki allan kostnað sem fyrirtæki bera í tengslum við álögur vegna loftslagsmarkmiða.

Þau fyrirtæki sem þurfa að undirgangast ETS kerfið þurfa til að mynda, til viðbótar þessum sköttum og gjöldum, að festa kaup á losunarheimildum í gegnum ETS kerfið, nokkuð umfram tekjur ríkissjóðs af slíkum heimildum. Ætla má að kostnaður íslenskra fyrirtækja vegna þátttöku í ETS sé nú á bilinu 5-7 milljarðar á ári en kostnaður þeirra vegna ETS til framtíðar er háður töluverðri óvissu. Verð á ETS einingum hefur sveiflast umtalsvert undanfarin misseri og ekki eru til miðlægar upplýsingar um hversu mikið fyrirtæki greiða fyrir einingarnar. Gera má þó ráð fyrir að heildarkostnaður fyrirtækja á Íslandi muni aukast umtalsvert á komandi árum þegar sérlausnir hafa runnið sitt skeið.

ETS-kerfi ESB leggur hlutfallslega þyngri byrðar á íslensk flugfélög en önnur í Evrópu vegna landfræðilegrar stöðu Íslands. Þetta mun að öðru óbreyttu draga úr eftirspurn til landsins þar sem kostnaður við samgöngur til landsins verður meiri en annars staðar í álfunni. Einnig grefur þetta undan stöðu Íslands sem tengimiðstöð, sem verður dýrari og ósamkeppnishæfari. Sýnt hefur verið fram á að í mörgum tilfellum er umhverfisvænna að fljúga í gegnum Ísland yfir Atlantshafið, en í beinu flugi. Þessar álögur geta því að auki valdið kolefnisleka, þar sem flug færist til staða þar sem losun er meiri. Það getur varla verið markmiðið með kerfinu. Það er lykilatriði að sérlausnir fyrir Ísland séu tryggðar, til að varðveita jafnræði á innri markaði og koma í veg fyrir ósanngjarna samkeppnisstöðu íslenskrar flugstarfsemi.

Þá er einnig fyrirséð að það muni þrengja frekar að íslensku stóriðjunni þar sem kostnaður vegna ETS kerfisins mun fara ört vaxandi á næstu árum þar sem það stendur til að draga úr þeim losunarheimildum sem iðnaðurinn hefur fengið úthlutað án endurgjalds fram til þessa. Ál framleitt á Íslandi lætur eftir sig minnsta kolefnisspor í heimi. Komi til þess að sú framleiðsla færist annað mun það að öllum líkindum leiða til aukinnar koltvísýringslosunar á heimsvísu þar sem stærstur hluti heimsins brennir kol og olíu sem hráefni eða orkugjafa í sinni framleiðslu á meðan stærstur hluti íslenskrar atvinnustarfsemi hefur nýtt græna orku. Ef staðan erlendis væri sú sama og hún er hér heima, myndi mannkynið aðeins losa tæplega þriðjung þess koltvíoxíðs sem það losar nú út í andrúmsloftið. Það ætti því að vera öllum ljóst að ósamkeppnishæf rekstrarskilyrði fyrir íslenska stóriðju væru síst til þess fallin að stuðla að loftslagsmarkmiðum á heimsvísu.

Ekki aðeins hafa stjórnvöld verið iðin við að finna græna skattstofna heldur hafa sumir þeirra farið ört hækkandi. Sem dæmi má nefna kolefnisgjald, en milli 2024 og 2025 hækkaði gjaldið um 59% á dísil og bensín og áform eru um viðbótarhækkun um 32% á dísil- og gasolíu samhliða kílómetragjaldi. Samanlagt jafngildir þetta meira en tvöföldun kolefnisgjalds á skömmum tíma. Gera má ráð fyrir að kolefnisgjald sem atvinnulífið ber hækki úr 4,5 milljörðum í 8,7 milljarða á milli áranna 2024 og 2026. Óhætt er að vara við áhrifum slíkra hækkana, t.a.m. á sjávarútveg og sjóflutninga. Heildaráhrif hækkunar kolefnisgjalds á skipagasolíu munu t.d. nema um 2,6 milljörðum á ári ef boðaðar breytingar ná fram að ganga. Slíkur kostnaðarauki mun leiða til skertrar fjárfestingargetu fyrirtækja og eykur jafnframt líkur á kolefnisleka þar sem fyrirtæki flytja einfaldlega viðskipti sín eða starfsemi til landa þar sem rekstrarumhverfi er hagfelldara.

Það má segja að atvinnulífið sé svo sannarlega meðvitað um áherslur stjórnvalda í þessum efnum enda fara rekstraráhrif grænna skatta og kvaða tæpast fram hjá neinum sem stendur í slíkum atvinnurekstri.

Kenningin er sú að grænir skattar stuðli að umhverfismarkmiðum en til þess að þeir beri tilætlaðan árangur þurfa þeir að búa yfir eftirfarandi einkennum:

1. Þeir þurfa að byggja á skýrum umhverfismarkmiðum og skattheimtan þarf að hafa bein og mælanleg áhrif á þau markmið.
2. Þeir þurfa að vera rétt stilltir af til að þeir hafi tilætluð hegðunaráhrif án þess að vera of íþyngjandi í rekstri fyrirtækja.
3. Í tilviki loftslagsskatta þurfa þeir að koma í veg fyrir kolefnisleka þannig að framleiðsla færist ekki einfaldlega til staða þar sem skattheimta er minni en kolefnislosun meiri.
4. Eðli grænna skattstofna er þannig að ef þeir hafa tilætluð áhrif á hegðun ættu tekjur af þeim að fjara út. Það má því ekki treysta á græna skattstofna til að fjármagna grunnútgjöld ríkissjóðs.
5. Helst ættu skatttekjurnar að skila sér aftur til verkefna sem stuðla að þeim markmiðum sem skattinum er ætlað að ná til að auka líkur á árangri.

Ekki er hægt að segja að allir þessir eiginleikar séu til staðar í þeirri skattlagningu sem stjórnvöld beita til að stuðla að árangri í umhverfismálum. Þegar kemur að orkuskiptum og nýtingu grænna lausna skiptir höfuðmáli að fjárfestingar í nýrri tækni séu stilltar af þannig að þær nái sem mestum ávinningi, fjárhagslega og umhverfislega. Það er því til lítils, og getur reyndar valdið þjóðhagslegu tapi, að leggja á græna skatta áður en hagkvæm tækni til orkuskipta er til staðar. Skattlagningin verður þá ekki sá græni hvati sem henni er ætlað að vera heldur hrein skattheimta án þess að umhverfishegðun breytist.

Dæmi úr atvinnulífinu er sjóflutningar, en þar búa fyrirtæki við margfalda umhverfisskattlagningu, m.a. í formi innlendra kolefnisskatta og kostnaðar vegna ETS-kerfisins. Minnstu mátti muna að þriðji skatturinn væri lagður á af Alþjóðasiglingamálastofnuninni en þeirri ákvörðun var sem betur fer frestað til næsta árs. Staðreyndin er sú að sjóflutningar á Íslandi geta ekki orðið kolefnishlutlausir á meðan hvorki innviðir né eldsneyti til þess eru til staðar. Skattlagningin er því með öllu ótímabær og myndi einungis skaða hagsmuni íslenskra fyrirtækja og íslensks almennings. Stjórnvöld verða að standa sig betur í hagsmunagæslu fyrir íslenskt efnahagslíf á alþjóðavettvangi og tryggja að áform um frekari gjaldtöku nái ekki fram að ganga.

Í mörgum tilvikum þarf að horfast í augu við það að tækniþróun og uppbygging innviða er einfaldlega ekki nægilega langt á veg komin til að það sé forsvaranlegt fyrir fyrirtæki að ráðast í umbreytingarverkefni strax. Ótímabær græn skattlagning getur þannig þvingað fyrirtæki til að ráðast í óhagkvæmar fjárfestingar sem skila þar að auki takmörkuðum umhverfislegum ávinningi. Hún dregur á sama tíma úr getu fyrirtækja til verðmætaaukandi fjárfestinga. Sé skattlagningu beitt í því skyni að skapa hvata til umhverfisvænni lausna er lágmarkskrafa að tryggja að tæknin sé til staðar og nægilega hagkvæm til að fyrirtæki geti innleitt slíkar lausnir með eðlilegum tilkostnaði.

Það er því miður að stjórnvöld hafi kosið að beita neikvæðum hvötum í mun meira mæli en jákvæðum hvötum, sé tekið mið af aðgerðaáætlun í loftslagsmálum, en þar er sköttum, bönnum og kvöðum ætlað að ná fram meira en þremur fjórðu af samdrætti í samfélagslosun.

Jákvæðar fréttir bárust þó á dögunum frá umhverfis- orku og loftslagsráðuneytinu þar sem tilkynnt var um styrki til nýsköpunar og tækniþróunar sem stuðla að samdrætti í losun frá iðnaði sem fellur undir ETS-kerfið. Tekið var fram að við mat á umsóknum yrðu þau verkefni sett í forgang sem skiluðu mestum samdrætti á hverja styrkkrónu. Það er vissulega jákvætt að verið sé að ráðast í hvetjandi aðgerðir þar sem forgangsraðað er eftir væntum árangri í átt að markmiði. Hins vegar þarf að hafa í huga að þeir sem þegar hafa náð miklum árangri eða bíða enn fýsilegra tæknilausna eiga þess síður kost að nýta sér slíka hvata. Það þýðir ekki að verkefni þeirra sé lokið. Hanna þarf annars konar ívilnandi aðgerðir fyrir þau fyrirtæki sem bera þungar byrðar vegna umhverfisskatta og -gjalda en standa enn frammi fyrir risavöxnu verkefni.

Hér er vert að nefna að ellefu atvinnugreinar innan atvinnulífsins fóru í vinnu við gerð Loftslagsvegvísa atvinnulífsins árið 2023 með fyrrverandi ríkisstjórn og komu með tillögur að aðgerðum sem geta skilað minnst 83% af þeim markmiðum um samdrátt í losun sem Ísland hefur þegar skuldbundið sig til að ná hvað varðar samfélagslosun. Því voru það mikil vonbrigði fyrir atvinnulífið að sjá að hve litlu leyti sú vinna skilaði sér inn í núverandi aðgerðaáætlun í loftslagsmálum. Mikil vinna lá að baki þessum tillögum. Hvað varð um þær?

Þótt verið sé að stíga einhver skref fram á við er enn mikið verk óunnið. Loftslagsráð hefur bent á að verulega skorti á samhæfða stefnumörkun ríkisfjármála og loftslagsmála og að nauðsynlegt sé að bæta gagnsæi og framsetningu upplýsinga um kostnað og tekjur vegna aðgerða í loftslagsmálum. Öðruvísi sé ekki hægt að átta sig á tengslum loftslagsstefnu stjórnvalda og forgangsröðunar í ríkisfjármálum. Hér er varla verið að segja fréttir. Umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra hefur sjálfur gengist við því að við séum órafjarri því að ná markmiðum stjórnvalda þegar kemur að loftslagsmálum enda hafi umgjörðin verið veik, markmið óskýr, aðgerðir ómarkvissar og að upplýsingaóreiða hafi ríkt í málaflokknum. Við bindum því miklar væntingar til umbóta ráðherrans.

Grein Hrafnhildar Bragadóttur og Birnu Sigrúnar Hallsdóttur Nýtt landsframlag - og hvað svo? fjallar einmitt um þessi atriði en þar segir ,,Þótt stjórnsýslu loftslagsmála hér á landi sé markaður rammi í lögum… hefur hún lengi verið ómarkviss og einkennst af óskýrleika, ófyrirsjáanleika og skorti á eftirfylgni. Oft er erfitt – jafnvel ómögulegt – að átta sig á því hvert útgjöld í málaflokknum renna og hvaða árangur hlýst af fjármögnuðum aðgerðum… Í þeim tilvikum sem stjórnvöld hafa birt yfirlit yfir framlög til málaflokksins hefur kostnaður við ýmsar aðgerðir verið flokkaður sem loftslagsútgjöld, þótt umdeilanlegt sé að slík flokkun sé réttlætanleg þar sem samdráttur losunar var tæplega eini tilgangurinn með viðkomandi aðgerðum. Þar má nefna framlög ríkisins til almenningssamgangna og göngu- og hjólastíga á höfuðborgarsvæðinu. Þá vakti athygli sú niðurstaða stjórnvalda fyrir þremur árum að „í víðum skilningi“ mætti flokka alla starfsemi Veðurstofu Íslands undir loftslagsmál.”

Samtökin hafa ítrekað bent á að skýrum fyrirmælum laga um loftslagsmál hefur ekki verið framfylgt, en þar segir:,,í aðgerðaáætluninni skal koma fram mat á áætluðum kostnaði ásamt mati á loftslagsávinningi af framkvæmd aðgerðanna sem þar eru lagðar til“.