Samtök atvinnulífsins hafa tekið til umsagnar frumvarp til laga um breytingar á lögum um almannatryggingar vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfisins. Umsögn SA fer hér að neðan.

Tenging fjárhæða almannatrygginga við launavísitölu

Laun eru endurgjald fyrir verðmætasköpun. Bætur almannatrygginga eiga að tryggja framfærslu. Því er ólíku saman að jafna. Ef tengja á bætur almannatrygginga við launavísitölu verður að hafa í huga að þróun launavísitölu hefur sögulega verið töluvert umfram almennar kjarasamningsbundnar launahækkanir eða kostnaðarmat kjarasamninga. Þessi þróun hefur stuðlað að meiri verðbólgu og hærra vaxtastigi en ella og hefur um langa hríð verið ein stærsta efnahagslega áskorun landsins. Aðgerðir yfirvalda ættu því öðru fremur að miða að úrbótum á umgjörð vinnumarkaðar og kjarasamningagerðar en ekki stuðla að því að áhrif þessarar varhugaverðu þróunar dreifist víðar um hagkerfið en nú þegar er raunin. Reyndar tryggja fyrirliggjandi tillögur að bætur almannatrygginga þróist umfram launavísitölu til lengri tíma litið og auka því enn frekar á vandann.

Heildarsvigrúm til launahækkana ákvarðast gróflega af verðbólgumarkmiði Seðlabankans og framleiðnivexti. Sé tekið mið af þeirri þumalputtareglu má ætla að það svigrúm til launahækkana sem samræmist verðstöðugleika sé að jafnaði 3,5-4% árlega. Launavísitala hefur hins vegar hækkað um 6,7% að meðaltali frá árinu 1990 með tilheyrandi þrýstingi á verðlag og vaxtastig. Þetta er umhugsunarefni fyrir atvinnulífið jafnt og stjórnvöld og hlýtur að kalla á umbætur á umgjörð kjarasamningagerðar hér á landi og frekari greiningar á undirliggjandi ástæðum slíkrar þróunar. Enn fremur er varhugavert að láta kerfi almannatrygginga taka breytingum í takt við slíka þróun. Slík tenging hefði að óbreyttu í för með sér umtalsverða aukningu opinberra útgjalda (um 3–4 ma.kr. á ári skv. greinargerð með frumvarpinu) sem kallar á aukna skattlagningu, breytta forgangsröðun og hagræðingu í opinberum rekstri. Líkt og SA hafa ítrekað bent á eru skattar á Íslandi nú þegar með þeim hæstu sem gerist á meðal ríkja OECD og erfiðlega hefur gengið að hagræða í ríkisrekstri svo um muni.

Núgildandi ákvæði kveður á um að bætur almannatrygginga skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Þróun verðlags myndar því grunn fyrir þróun bóta almannatrygginga sem ættu að nægja til framfærslu. Eins og sjá má af neðangreindri mynd er verulegur munur á því að miða við kostnaðarmat kjarasamninga (eða almenna hækkun skv. kjarasamningum) eða þróun launavísitölu.

Launaþróun á Íslandi hefur að jafnaði verið umfram efnahagslegt svigrúm, þannig aukið verðbólguþrýsting og viðhaldið hærri stýrivöxtum en ef laun hefðu þróast með hóflegri hætti. Ef bætur almannatrygginga eru beintengdar við slíka þróun má vera ljóst að verið er að auka verðbólguþrýsting fremur en draga úr honum eins og kemur fram í greinargerð með fyrri frumvarpsdrögum, en þar stóð: „Metið er að verðbólguþrýstingur kunni að aukast með tengingu við launavísitölu, þar sem hækkunin nær til svo fjölmenns hóps, eða um og yfir 60 þúsund einstaklinga“. Þessi breyting gengur því augljóslega í berhögg við yfirlýst markmið nýrrar ríkisstjórnar um minnkun verðbólgu og lækkun vaxta.

Til viðbótar við beintengingu við launavísitölu skulu bætur almannatrygginga aldrei hækka minna en verðlag eins og áður sagði. Efnahagssveiflur geta valdið því að tvöfalda tryggingin leiði til þess að bætur almannatrygginga hækki langt umfram kjör launafólks á ákveðnu tímabili án þess að til leiðréttingar komi á síðari tímabilum. Í fjármálaáfallinu hefðu bætur almannatrygginga t.d. hækkað verulega umfram kjör launafólks vegna verðbólguskots (+4,3 prósentur árið 2008 og +8,10 prósentur árið 2009), þrátt fyrir slæmt efnahagsástand. Ef stuðst hefði verið við það fyrirkomulag sem lagt er til í frumvarpinu, og fjárhæðum bóta ekki verið breytt að öðru leyti, hefðu bætur almannatrygginga hækkað um 584% frá aldamótum á meðan laun hefðu hækkað um 518% og verðlag um 315%.

Frá aldamótum hafa bætur almannatrygginga raunar hækkað um tvöfalt á við vísitölu neysluverðs og umfram launaþróun, skv. svari félags- og vinnumarkaðsráðherra við fyrirspurn frá Vilhjálmi Árnasyni um þróun bóta almannatrygginga og skv. svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Birni Leví Gunnarssyni um útreikning launaþróunar. Enda er það á færi stjórnmálanna að taka sértækar ákvarðanir um breytingar á almanna-tryggingakerfinu sem taka mið af efnahagsaðstæðum og pólitískum áherslum hverju sinni.

Í áðurnefndri fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra er spurt hvernig bætur almannatrygginga hafa verið ákvarðaðar til þessa og hvers vegna hafi ekki verið stuðst við launavísitölu hingað til. Í svari ráðherra segir: „Þegar umræddu lagaákvæði var bætt inn í lögin hafði lengi verið fyrir hendi opinberlega útgefin launavísitala frá Hagstofunni. Löggjafanum þótti þó ekki ráðlegt að kveða á um að taka mið af slíkum mælikvarða í verðbótum á lífeyrinum heldur veitti meira svigrúm til að meta viðmið um launaþróun. Það hefur síðan verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð stjórnvalda hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar þar sem uppbygging og fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hefur verið mismunandi frá einu ári til annars í gegnum tíðina… Við útreikning launabóta fjárlaga hefur því ekki tíðkast að taka mið af vísitölu launa eða öðrum vísitölum varðandi launaþróun enda innifelur launavísitala meðal annars launaskrið t.d. vegna innbyggðra aldurshækkana eða framleiðni- og hagvaxtaraukningar, sem kann að verða á almennum vinnumarkaði en á ekki við að reikna inn í verðlagsbreytingar á bótum almannatrygginga enda eru þær ekki laun fyrir vinnuframlag.“

Þessi sjónarmið eiga enn við. Tvöföld trygging bóta með beintengingu við launavísitölu stuðlar að ósjálfbærri útgjaldaaukningu ríkissjóðs og þróun bóta umfram þá tekjuaukningu sem launafólk fær í sinn hlut, sem að jafnaði er þegar í ósamræmi við verðstöðugleika. Jafnframt er þróun bóta almannatrygginga umfram þróun launa til þess fallin að draga úr hvata til þátttöku á vinnumarkaði. Slík þróun er í algjöru ósamræmi við markmið nýsamþykktra og umfangsmikilla breytinga á örorkukerfinu sem miða einmitt að því að stuðla að aukinni atvinnuþátttöku fólks með skerta starfsgetu.

Í framlagðri fjármálaáætlun 2026-2030 kemur fram að vægi fjárframlaga í heildarútgjöldum ríkissjóðs heldur áfram að aukast á næstu árum, en almannatryggingar eru um 85% fjárframlaga. Vægið eykst þrátt fyrir hóflegar forsendur um vöxt kerfisins í ljósi þess að til stendur að tengja bætur almannatrygginga við launavísitölu, sem að jafnaði hefur hækkað um 6,7% árlega. Að auki má gera ráð fyrir áframhaldandi fjölgun þeirra sem hljóta bætur almannatrygginga. Stór hluti ríkisútgjalda er hér undir og mikilvægt að yfirvöld hafi einhverja stjórn á því hvernig hann þróast.

Líkt og áður segir eru bætur almannatrygginga og laun, sem endurgjald fyrir verðmætasköpun, tvennt ólíkt. Byggt á vel ígrunduðum efnahagslegum forsendum má sjá að hvorugt getur þó hækkað um meira en 3,5-4% árlega að jafnaði ef ekki á að skapa verðbólguþrýsting. Núverandi fyrirkomulag, sem vísar til launaþróunar þar sem jafnan hefur verið litið til kjarasamningsbundinna breytinga á launum, er þó betur til þess fallið að stuðla að hækkunum sem styðja við verðbólgumarkmið Seðlabankans og sjálfbæran rekstur ríkissjóðs heldur en það fyrirkomulag sem nú er lagt til. Stjórnvöld ættu að hafa þetta í huga ef vilji þeirra stendur raunverulega til þess að stuðla að verðstöðugleika og sjálfbærni í ríkisrekstri eins og haldið hefur verið fram.