Þörf á fjármálareglum fyrir sveitarfélög

Samtök atvinnulífsins hafa tekið saman greinargerð um hlut sveitarfélaga í hagstjórn og hagsveiflum á Íslandi með hliðsjón af nýjum fjölþjóðlegum samanburði OECD og jafnframt sett fram tillögur til úrbóta. Þar kemur m.a. fram að engar hagstjórnarkvaðir hafi verið lagðar á sveitarfélög á Íslandi þrátt fyrir að rekstrarumfang þeirra í heild hafi nálgast umfang ríkisins og að fjárfestingar þeirra séu svipaðar eða meiri en ríkisins. Afleiðing þessa þátttökuleysis sveitarfélaganna í hagstjórninni hafi verið sú að fjármál sveitarfélaga hafi unnið gegn hagstjórnarviðleitni ríkisvaldins og stuðlað að aukinni þenslu í efnahagslífinu á undanförnum árum. SA telja að frá sjónarhóli atvinnulífsins sé þetta óviðunandi ástand og brýnt sé að stjórnvöld grípi til ráðstafana til þess að tryggja að þessir tveir armar hins opinbera vinni ekki hvor gegn öðrum heldur verði samhæfðir í hagstjórninni.

 

Fjármálareglur algengar utan Íslands

Í flestum OECD-ríkjum hefur ríkisvaldið sett fjármálareglur sem gilda fyrir lægri stjórnsýslustig, eða þau hafa sjálf sett þær, til þess að koma í veg fyrir skuldasöfnun eða útgjaldavöxt hins opinbera. Yfirleitt er setningu eða aðlögun slíkra reglna beint að því að tryggja markmið í hagstjórn og stöðugleika í efnahagslífinu. Til að tryggja virkni reglnanna er m.a. notast við efnahagsleg viðurlög. Í nokkrum ríkjum OECD eru sveitarfélög til að mynda sektuð sem ná ekki settum markmiðum. Algengustu viðurlög við brotum á settum fjármálareglum eru hins vegar stjórnunarlegs eðlis, þar sem ríkisvaldið annað hvort leggur til eða fyrirskipar að gripið verði til tiltekinna aðgerða eða takmarkar svigrúm sveitarfélaganna til aðgerða.

 

Algengasta fjármálareglan lýtur að hallalausum rekstri en flest sveitarfélög í OECD ríkjunum búa einnig við takmarkanir við lántökum. Sum ríki banna alveg lántöku sveitarfélaga til reksturs, t.d. Danmörk, og heimila langtímalán einungis til fjárfestinga. Í mörgum löndum eru einnig settar takmarkanir á lántökur fyrirtækja í eigu sveitarfélaga en algengur farvegur fyrir skuldasöfnun sveitarfélaga er í gegnum fyrirtæki í þeirra eigu. Einnig hafa verið settar takmarkanir við lánveitingum fyrirtækjanna til sveitarfélaganna sjálfra.

 

Tilfærsla verkefna frá ríkisvaldi til lægri stjórnsýslustiga hefur leitt til þess að notkun fjármálareglna hefur farið vaxandi á sveitarstjórnarstiginu. Í nýrri úttekt OECD þar sem fjallað er um fjármálareglur fyrir hið opinbera kemur hins vegar í ljós að hér á landi hefur verið tiltölulega lítil viðleitni, miðað við önnur lönd, til að takmarka stærð, vöxt eða skuldsetningu sveitarfélaga með reglum af hálfu ríkisvaldsins.

 

Sveitarfélögin þenjast út og safna skuldum

Hlutur sveitarfélaga í opinberum útgjöldum hefur aukist mikið undanfarinn áratug og er flutningur grunnskóla frá ríkinu árið 1997 þar veigamestur. Hlutur sveitarfélaga í rekstrargjöldum hins opinbera var 41,4% árið 2005 og hafði aukist úr 33,6% árið 1995 eða um tæp 8%. Á undanförnum árum hafa fjárfestingar sveitarfélaga á Íslandi jafnframt aukist á sama tíma og hagvöxtur hefur verið óvenju mikill og valdið aukinni þenslu og óstöðugleika í efnahagslífinu. Fjárfestingar ríkisins hafa hins vegar dregist saman á sama tímabili. Fjárfestingar sveitarfélaga á Íslandi í heild námu til dæmis á árunum 2004 og 2005 samtals 38,5 milljörðum króna. Til samanburðar námu fjárfestingar ríkisins í heild á sama tíma 25 milljörðum króna og fóru minnkandi miðað við fyrri ár.

 

Undanfarin ár hefur ríkt mikil uppsveifla í efnahagslífinu og sveitafélögin notið góðs af hækkun fasteignaverðs, fjölgun starfa og hækkun launatekna sem skilað hafa hækkuðum tekjum af fasteignagjöldum og útsvari. Síðastliðin tvö ár, 2004 og 2005, jukust skatttekjur sveitarfélaga samtals um 24% og hefði mátt búast við því að slíkur tekjuauki, sem að stórum hluta var óvæntur, snéri hinum áralanga hallarekstri við, en sú varð ekki raunin.

 

Rekstur íslenskra sveitarfélaga er áhyggjuefni en sveitarfélögin í heild hafa verið rekin með halla á hverju ári undanfarinn áratug, 1996-2005, en á sama tímabili hefur ríkið verið rekið með afgangi í sjö ár og með halla í þrjú ár. Halli á rekstri sveitarfélaganna hefur að jafnaði verið 4,3% af tekjum, mestur árin 2004 og 1998, þegar hann var tæp 7%. Sveitarfélögin hafa verið rekin með halla óháð árferði og hefur rekstrarhallinn að jafnaði aukist þegar árferðið í efnahagslífinu hefur batnað.

 

Smellið til að sjá stærri mynd

 

Tillögur til úrbóta hér á landi

SA telja í ljósi erlendrar reynslu og aðstæðna á Íslandi að rök séu fyrir því að taka upp hertar fjármálareglur fyrir íslensk sveitarfélög. Ákvæði gildandi sveitarstjórnarlaga um hallalausan rekstur sveitarfélaga virðist marklaust og að engu haft, a.m.k. virðist viðvarandi hallarekstur sveitarfélaganna bera vitni um það. Brýnt er að löggjafinn setji reglur sem tryggi að heildarafkoma og fjárfestingar sveitarfélaganna verði sveiflujafnandi í stað þess að vera sveiflumagnandi eins og reynslan sýnir og núverandi fyrirkomulag virðist stuðla að. Útilokað er að tryggja slíka framkvæmd nema viðurlögum sé beitt ef ekki er farið að settum reglum. Tveir af þremur megin tekjustofnum sveitarfélaga, útsvar og fasteignaskattur, eru mjög næmir fyrir efnahagsástandinu, og væri æskilegt að breyta ákvæðum um þriðja tekjustofninn, Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, þannig að hann stuðlaði að því að tekjur sveitarfélaga yrðu óháðari sveiflum í efnahagslífinu. Framlög úr Jöfnunarsjóði mætti t.d. gera háð því skilyrði að sveitarfélög næðu tilteknum markmiðum í rekstri og þannig yrðu eðlilegar kvaðir lagðar á sveitarfélög um þátttöku í efnahagsstefnunni.

 

Greinargerð Samtaka atvinnulífsins og tillögur til úrbóta í heild. (PDF-skjal).