Þjónustugjöld hins opinbera

Það er kunnara en frá þurfi að segja að sífellt fjölgar þeim lögum og lagabálkum hér á landi þar sem opinberum aðilum (ríki og sveitarfélögum) er veitt heimild til að innheimta svokölluð þjónustugjöld. Sennilega eru þau lög um 100 talsins þar sem slíkar heimildir er að finna og má sem dæmi nefna lög um siglingavernd, lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, hafnalög og lög um matvæli. Þjónustugjöld eru oft lögð á þá sem hinnar opinberu þjónustu verða að njóta án þess að hafa nokkuð um umfang þjónustunnar að segja eða hvaða gjöld eru innheimt fyrir hana. Gjöld þessi eru lögð bæði á atvinnurekstur og einstaklinga eftir því sem við á og eiga þessir aðilar þá jafnan engra kosta völ og verða að greiða það gjald sem uppsett er.

 

Almenna reglan er sú að þessi gjöld eigi aðeins að standa undir kostnaði við veitingu þjónustu. Mjög algengt er að tekið sé fram í lögum að gjaldskrá skuli taka mið af kostnaði við þjónustuna. Stundum er meira að segja talað um raunkostnað. Það er í sjálfu sér eðlilegt að þeir greiði fyrir þjónustuna sem hún beinist að en það er á sama tíma algerlega nauðsynlegt að gagnsæi gjaldskráa verði aukið, að aðhalds sé gætt, að kostir einkarekstrar séu nýttir í miklu meira mæli en nú er og að gerðar verði ákveðnar kröfur til þeirra sem gjaldskrárnar setja um að birta upplýsingar um á hverju þær byggja.

 

Gjaldskrár verða sífellt flóknari

Á síðustu árum hefur löggjafinn kveðið nánar á um það hvað megi felast í gjöldum sem innheimt eru fyrir þjónustu.  Í lögum um siglingavernd (nr. 50/2004) er sagt að hafnir skuli innheimta gjald af vörum sem skal „taka mið af magni og eðli vöru og standa undir stofnkostnaði, rekstrarkostnaði og hluta sameiginlegs kostnaðar af ráðstöfunum til verndar farmi á hafnaraðstöðu, svo sem girðingum, vöktun, leit og lokun svæða“.  Þarna segir einnig: „Gjaldtakan skal standa undir kostnaði við veitta þjónustu.”

 

Sveitarfélög innheimta gjald fyrir meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi svo sem þróun nýrrar tækni, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál sem skal þó aldrei vera hærra en nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu. Í lögum um móttöku úrgangs er svo gert ráð fyrir að sveitarfélög og Umhverfisstofnun hafi eftirlit með lögunum og að gjöld skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd eru þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Í hafnalögum er að finna ítarleg ákvæði um heimild til gjaldtöku. Gjaldtaka fyrir heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga er orðin mjög flókin, sérstaklega eftir að Reykjavík skipti sinni gjaldskrá í þrennt og eiga eftirlitsskyldir aðilar mjög erfitt að sjá fyrir hvað þeir eiga að greiða. Gjaldskyldar leyfisveitingar eru nánast óteljandi, t.d.:

 

Gjald fyrir eftirlit, gjald fyrir yfireftirlit, tilskilið gjald, gjald fyrir endurnýjanir, gjald fyrir próf, gjald fyrir úttekt, gjald fyrir vottorð, gjald fyrir leigu, gjald fyrir aðstöðu, gjald fyrir starf nefndar, gjald fyrir skrásetningu, gjald fyrir aðgang, gjald fyrir dag, gjald fyrir ár, gjald fyrir afnot, gjald fyrir umsýslu, gjald fyrir upplýsingar, gjald fyrir skírteini og gjald fyrir hestavegabréf.

 

Ofangreind gjöld eru aðeins hluti af endalausum heimildum sem löggjafinn veitir stofnunum hins opinbera til gjaldtöku.

 

Almennt má segja að ekki sé gert ráð fyrir neinni aðkomu þeirra sem þjónustunnar verða að njóta þegar gjöld fyrir hana eru ákveðin. Oft virðast ekki neinar takmarkanir á þeim kostnaði sem unnt er að velta út í gjaldskrárnar og jafnvel ekkert aðhald með því að hagkvæmni og sparnaðar sé gætt. Gjaldskrárnar eru oftar en ekki gjörsamlega ógagnsæjar og nánast útilokað fyrir þann sem greiðir reikninginn að átta sig á kostnaðinum sem að baki honum liggur.

 

Ekki má svo gleyma því að opinber gjöld eru tryggð langt umfram önnur útgjöld fyrirtækja: Gjöldin má innheimta með fjárnámi, gjöld skulu tryggð með lögveðsrétti, aðför má gera til fullnustu kröfum um gjaldið án undangengins dóms, úrskurðar eða sátta, gjald má innheimta með aðför, gjöldum fylgir lögveð. Allt eru þetta dæmi um ákvæði í lögum. Mjög mikilvægt er að ákvæði þessi verði samræmd og að þau séu ekki rétthærri en önnur rekstrargjöld fyrirtækja og sæti sömu reglum og önnur gjöld.

 

Óraunhæft tímagjald eftirlitsmanns

Almenna tilhneigingin er svo sú að sá kostnaður sem lagður er til grundvallar opinberum gjöldum hækkar stöðugt og ekkert aðhald er með því að reynt sé að tryggja hagkvæman og einfaldan rekstur þeirra stofnana sem lagt geta gjöld á fyrirtækin í landinu. Sem dæmi má nefna að í mörgum gjaldskrám er gjald fyrir eftirlit komið í um  7.000 kr. á klukkustund.  Þannig er kostnaður við dagvinnu umrædds manns orðinn 1,2 milljónir króna á mánuði.  Hér er um að ræða kostnað sem er langt umfram öll eðlileg mörk jafnvel þótt reiknað sé með launatengdum gjöldum, þátttöku yfirmanns í skipulagningu og einhverju slíku.  Eftirlitsaðilar sjá sér gjarnan hag í auknu eftirliti til að geta staðið undir sífellt hækkandi stjórnunarkostnaði. Til samanburðar má nefna að ef eftirlitsmaður á vegum Fiskistofu er um borð í vinnsluskipi þá greiðir útgerðin 16.500 kr. á dag sem gerir 330 þúsund krónur ef miðað er við 20 daga á mánuði. 

 

Heimilt að draga úr eftirliti

Í lögum sem heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga starfa eftir er gert ráð fyrir því að unnt sé að draga úr opinberu eftirliti með þeim fyrirtækjum sem hafa byggt upp innra eftirlit. Eins er heimild til að fela faggiltum skoðunarstofum hluta af eftirlitinu en þær starfa á almennum markaði og eru í samkeppni hver við aðra. Engin dæmi eru um að þessi ákvæði séu nýtt og ástæðan er svo sem augljós. Hið opinbera eftirlit missir spón úr sínum aski. Gjaldskrár heilbrigðiseftirlitsembætta sem rekin eru á vegum sveitarfélaganna bera þannig augljós merki þess að hér er um að ræða einokunarstarfsemi þar sem markaðnum hefur verið skipt upp í landssvæði. Í gjaldskránum eru þannig fyrrnefndar heimildir venjulega bundnar því að viðkomandi starfsemi hafi síðastliðin þrjú ár haft samning við faggilta skoðunarstofu, vottað gæðakerfi eða rekið innra eftirlit með starfsemi sinni sem viðkomandi eftirlit telur ganga lengra en reglur kveði á um. Engin lagastoð er hins vegar fyrir þessu skilyrði um þriggja ára biðtíma. Og hver er tilgangurinn með ákvæðinu um að „ganga lengra en reglur kveði á um“?

 

Markaðsvæðing eftirlitsstarfsemi

Mjög mikilvægt er að núverandi fyrirkomulagi eftirlitsstarfsemi á Íslandi verði breytt þannig að hún verði markaðsvædd á svipaðan hátt og þegar Ríkismat sjávarafurða var lagt niður og eftirlitið falið faggiltum skoðunarstofum. Þær keppa sín á milli eftir eðlilegum markaðslögmálum á grundvelli þjónustu og verðs, og styðjast við ítarlegar skoðunarhandbækur. Engin ástæða er til að óttast að þeir einstaklingar sem nú starfa sem eftirlitsmenn verði almennt fyrir barðinu á slíkri breytingu því þessu munu fylgja störf hjá skoðunarstofum sem bæði geta lækkað eftirlitsgjöld og greitt hærri laun en hið opinbera gerir. Hins vegar mun silkihúfunum fækka, stjórnunarkostnaður minnka og hagkvæmni og hagræðing aukast í rekstri eftirlitsins.

 

Úrbætur eru nauðsynlegar.

Það er löngu tímabært að settar séu reglur eða lög um álagningu og innheimtu þjónustugjalda opinberra aðila. Kveða verður á um aukið gagnsæi og aðhald í rekstri ásamt því að skylda aðila til að leggja fram rökstuðning með gjaldskrám um leið og þær eru  birtar. Þannig er eðlilegt að um leið og gjaldskrá er breytt fylgi yfirlit um tekjur og gjöld næstliðins rekstrarárs ásamt áætlun um þær breytingar sem hin nýja gjaldskrá hefur á tekjur og gjöld yfirstandandi eða komandi rekstrarárs. Eins er mikilvægt að afnuminn verði forgangur þessara gjalda umfram aðrar kröfur. Lögveðsréttur fyrir þjónustugjöld á engan rétt á sér.

 

Nýta betur kosti einkarekstrar

Auk mikilvægis þess að ofangreindar reglur séu settar er brýnt að haldið verði áfram á braut einkavæðingar þannig að kostir einkarekstrar verði nýttir sem víðast. Hvers vegna er rekstur hafna t.d. ekki boðinn út? Af hverju er stór hluti sorphirðu í landinu á vegum hins opinbera? Því ekki að fela skoðunarstofum á markaði meira eða minna allt ytra eftirlit með atvinnurekstri, þar sem innra eftirlit fyrirtækja er ekki talið nægjanlegt?   Slíkar spurningar eru fjölmargar og almennt er svarið við þeim að það er mjög auðvelt að fela einkaaðilum miklu fleiri verkefni sem unnin eru á vegum hins opinbera og auka samkeppni, hagræðingu og draga úr kostnaði og bæta um leið hag almennings og fyrirtækja í landinu.