Óraunhæf neysluviðmið og ákvörðun bóta

Til þessa hafa neysluviðmið ekki verið notuð hér á landi við ákvörðun opinberra framfærslustyrkja af neinu tagi. Ákvarðanir um fjárhæðir bóta og breytingar á þeim hafa tekið mið af umsömdum lágmarkslaunatöxtum og launaþróun í landinu. Neysluviðmið hafa hins vegar verið notuð á Íslandi við greiðslumat, ákvörðun námslána og við ráðgjöf til heimila í greiðsluvanda. Notkun neysluviðmiða hefur raunar víða verið takmörkuð. Viðmiðunarneysla er reiknuð af opinberum stofnunum í ýmsum ríkjum og er notkunin einkum bundin við greiðslumat fjármálafyrirtækja á lántakendum og ráðgjöf til heimila í greiðsluvanda.

 

Ekki er kunnugt um neitt ríki nema Svíþjóð sem notar neysluviðmið með lögbundnum hætti til ákvörðunar bótafjárhæða. Í Svíþjóð er þó einungis um að ræða fjárhagsaðstoð sveitarfélaga og ekki aðra bótaflokka og þar að auki er einungis lítill hluti fjárhagsaðstoðarinnar tengdur neysluviðmiðuninni, en meirihluti fjárhagsaðstoðarinnar er metinn í hverju tilviki fyrir sig. Tenging bóta að einhverju eða öllu leyti við neysluviðmið færði pólitískar ákvarðanir frá kjörnum fulltrúum til embættismanna einhverrar opinberrar stofnunar og  hefði auk þess bein áhrif á útgjöld ríkis og sveitarfélaga. Það er misskilningur að slíkur staðall geti myndað einhvern algildan eða „vísindalegan“ grundvöll fyrir þeim ákvörðunum sem um er að tefla, þar sem matskenndar og einstaklingsbundnar viðmiðanir vega þungt. Þess vegna hafa slík viðmið hvergi verið tekin upp sem veigamikill þáttur í ákvörðunum um fjárhagsaðstoð og bótafjárhæðir.

 

Neysluviðmið og ákvörðun bótafjárhæða

Í desember 2004 skipaði viðskiptaráðherra starfshóp sem fékk það verkefni að athuga kosti og galla þess að kanna neysluviðmið heimila á Íslandi. Starfshópurinn hefur síðan falið Rannsóknasetri verslunarinnar að vinna með sér að verkefninu.

 

Hugmyndir um opinbert neysluviðmið og notkun þess við ákvörðun bótafjárhæða eiga sér nokkurn aðdraganda. Í desember árið 2000 var lögð fram þingsályktunartillaga á Alþingi um gerð neyslustaðals og þann 19. maí 2001 samþykkti Alþingi að fela forsætisráðherra að gera könnun á notkun neysluviðmiðana í nágrannalöndunum m.a. við ákvarðanir er lúta að fjárhæðum bóta og styrkja í velferðarkerfinu. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni kom fram áhugi flutningsmanna á því að neyslustaðall gæti orðið leiðbeinandi fyrir stjórnvöld sem viðmiðunargrundvöllur við ýmsar ákvarðanir sem tengjast rétti til bóta samkvæmt skatta- og almannatryggingalögum, sem og fjárhagsaðstoð hjá sveitarfélögum. Í greinargerðinnni var því haldið fram að annars staðar á Norðurlöndum, og víðar í Evrópu, væri neyslustaðall notaður við ýmsar stjórnvaldsákvarðanir.

 

Nefnd sem fjármálaráðherra skipaði með aðild ASÍ, fjármálaráðuneytisins og Þjóðhagsstofnunar um fjölþrepatekjuskatt og viðmiðunarneyslustaðla sendi frá sér skýrslu í apríl 2003. Niðurstaða nefndarinnar var m.a. sú að brýn þörf væri á viðmiðunarreglum sem nota megi meðal annars við útreikning á greiðslubyrði, félagslegum bótum o.fl. og lagði hún til að slík neysluviðmiðun yrði útbúin. Taldi nefndin eðlilegt að nota reynslu Norðmanna og Svía í þessum efnum. Þá hefur félagsmálaráðherra nýverið lýst áhuga á upptöku opinberrar neysluviðmiðunar sem sveitarfélög gætu haft til hliðsjónar við gerð reglna um fjárhagsaðstoð.

 

Notkun neysluviðmiða hér á landi

Neysluviðmið eru ekki notuð hér á landi við ákvörðun opinberra framfærslustyrkja af neinu tagi. Hvorki bótafjárhæðir almanna- og atvinnuleysistrygginga né fjárhagsaðstoð sveitarfélaga byggjast á neysluviðmiðum. Ákvarðanir um fjárhæðir bóta og breytingar á þeim hafa tekið mið af umsömdum lágmarkslaunatöxtum og launaþróun í landinu. Neysluviðmið hafa hins vegar verið notuð á þremur sviðum hér á landi, þ.e. við greiðslumat, ákvörðun námslána og ráðgjöf til heimila í greiðsluvanda. Íbúðalánasjóður og fjármálafyrirtæki byggja mat á greiðslugetu lántakenda á meðalneyslu samkvæmt útgjaldarannsókn Hagstofunnar og er staðlað mat lagt á útgjöld sem að jafnaði nema 65% heimilisútgjalda. Á aðra þætti, húsnæðis- og bifreiðakostnað ásamt dagheimilisgjöldum sem að jafnaði nema 35% útgjalda, er lagt einstaklingsbundið mat. Framfærslugrunnur Lánasjóðs íslenskra námsmanna byggir einnig að nokkru leyti á meðaltalsniðurstöðum í útgjaldarannsókn Hagstofunnar en þó er ýmsum liðum sleppt, t.d. áfengi og tóbaki, og aðrir liðir, t.d. útgjöld á veitingahúsum, eru áætlaðir talsvert lægri en meðalútgjöld einstaklinga. Loks má nefna Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna sem hefur útbúið yfirlit yfir viðmiðunarneyslu algengustu fjölskyldugerða. Viðmiðunarneysla Ráðgjafarstofu tekur til 72% heildarútgjalda skv. útgjaldarannsókn Hagstofu og mun þar einungis tekið mið af nauðsynlegum útgjöldum að mati Ráðgjafarstofu. 

 

Notkun neysluviðmiða við ákvörðun bóta erlendis

Viðmiðunarneysla er reiknuð af opinberum stofnunum í ýmsum ríkjum og er notkunin einkum bundin við greiðslumat fjármálafyrirtækja á lántakendum og ráðgjöf til heimila í greiðsluvanda. Ekki er kunnugt um neitt ríki nema Svíþjóð sem notar neysluviðmið með lögbundnum hætti til ákvörðunar bótafjárhæða. Í Svíþjóð er þó einungis um að ræða fjárhagsaðstoð sveitarfélaga og ekki aðra bótaflokka og þar að auki er einungis lítill hluti fjárhagsaðstoðarinnar tengdur neysluviðmiðuninni. 

 

Sænska neytendastofnunin reiknar ár hvert sanngjarnan (skälig = sanngjarn, réttmætur) framfærslukostnað fyrir algeng heimilisútgjöld. Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga (socialbidrag) er skv. lögum um félagsaðstoð sveitarfélaga að hluta til byggð á neysluviðmiði en meiri hluti fjárhagsaðstoðarinnar er metin í hverju tilviki fyrir sig. Þeir útgjaldaliðir sem neysluviðmiðið tekur til eru matvæli, föt og skór, tómstundir, hreinlætisvörur, dagblað, sími, sjónvarpsáskrift og nema þeir u.þ.b. 30% heimilisútgjalda að jafnaði. Hinn hluti heimilisútgjaldanna (70%) eru kostnaðarliðir á borð við húsnæði, ferðir til og frá vinnu, barnagæslu, sumarfrí, heilsugæsla o.fl. Við ákvörðun fjárhagsaðstoðar eru síðarnefndu kostnaðarliðirnir metnir einstaklingsbundið. 

 

Í lögum um félagsþjónustu í Noregi (sosialtjenesteloven) er engin tilvísun til þess hvernig framfærslustyrkir sveitarfélaga skuli ákvarðaðir heldur er einungis tekið fram að félagsmálaráðuneytið geti gefið út leiðbeinandi reglur. Norska neyslurannsóknarstofnunin SIFO útbýr hins vegar neyslustaðal sem á að sýna viðunandi (rimelig) neyslustig hjá mismunandi heimilsgerðum. Neyslustaðallinn er settur fram í dæmaskyni og byggir á því sem fagmenn á mismunandi sviðum telja vera viðunandi neyslu.  Norski neyslustaðallinn er langtímastaðall en í því felst að auk reglubundinna útgjalda eru fjármunir lagðir til hliðar til endurnýjunar heimilistækja og viðgerða. Norski neyslustaðallinn felur ekki í sér húsnæðiskostnað, rafmagn og sumarfrí.

 

Í lögum um félagsþjónustu í Danmörku (Lov om aktiv socialpolitik, nr. 125/2003) er ekki frekar en í Noregi nein tilvísun í viðmiðunarneyslu við ákvörðun fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga. 4. kafli laganna fjallar um fjárhagsaðstoð og skilyrði hennar og þar kemur fram að einstaklingur sem er orðinn 25 ára og er með börn á framfæri á rétt á 10.245 D.kr. á mánuði, en barnlaus á rétt á 7.711 D.kr. Einstaklingur yngri en 25 ára á rétt á 4.969 D.kr. á mánuði búin hann ekki hjá foreldrum en 2.195 D.kr. annars. 

 

Danska neytendastofnunin hefur gefið út neyslustaðal og er síðasta gerð hans byggð á útgjöldum ársins 2001. Tilgangur staðalsins er annars vegar að auðvelda dönskum heimilum að skipuleggja fjármál sín og hins vegar til notkunar við fjármálaráðgjöf. Staðallinn tekur til flestra útgjalda heimila en þó eru ýmsir mikilvægir liðir undanskildir, m.a. allur húsnæðiskostnaður, skattar, iðgjöld og tóbak. Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga mun vera talsvert lægri en viðmiðunarútgjöld neytendastofnunarinnar.

 

Ókostir tengingar bóta við neysluviðmið

Fjárhæðir bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð eru ákveðnar í lögunum og breytingar á þeim eru ákveðnar af heilbrigðis- og tryggingaráðherra með reglugerð. Breytingar á bótum atvinnuleysistrygginga ákveður félagsmálaráðherra með reglugerð. Upphæðir fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga eru á valdi þeirra sjálfra. Ákvarðanir ráðherra hafa hingað til tekið mið af niðurstöðu kjarasamninga og almennri launaþróun. Ákvörðun um að taka mið af neysluviðmiði við ákvörðun bótafjárhæða í stað þess að taka mið af vinnumarkaðnum væri því grundvallarbreyting af hálfu hins opinbera sem gæti haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar.

 

Neysluviðmið sem notað yrði við ákvörðun bóta myndi byggjast á fjölmörgum forsendum, huglægum sem hlutlægum, um það hvað teljist sanngjörn eða hæfileg neysla. Ákvarðanir um forsendur slíks staðals eru að mörgu leyti pólitískar og umdeilanlegar. Tenging bóta að einhverju eða öllu leyti við neysluviðmið færði pólitískar ákvarðanir frá kjörnum fulltrúum til embættismanna einhverrar opinberrar stofnunar og  hefði auk þess bein áhrif á útgjöld ríkis og sveitarfélaga. Það er misskilningur að slíkur staðall geti myndað einhvern algildan eða „vísindalegan“ grundvöll fyrir þeim ákvörðunum sem um er að tefla, þar sem matskenndar og einstaklingsbundnar viðmiðanir vega þungt. Þess vegna hafa slík viðmið hvergi verið tekin upp sem veigamikill þáttur í ákvörðunum um fjárhagsaðstoð og bótafjárhæðir.

 

Ef þeir opinberu starfsmenn sem hefðu með höndum að ákveða opinbert neysluviðmið ákvæðu að það skyldi vera í námunda við meðalneyslu heimila í landinu hefði það gríðarleg áhrif á gerð kjarasamninga. Sú staða gæti komið upp að aðferðin leiddi til þess að bótafjárhæðir yrðu ákveðnar hærri en lægstu launataxtar, þannig að það fæli í sér betri lífskjör að þiggja bætur en að vinna á lægstu launatöxtum. Ef hið opinbera neysluviðmið væri hærra en lægstu launataxtar mætti búast við því að kröfur yrðu gerðar um að launataxtarnir yrðu aldrei lægri en neysluviðmiðið. Þannig kæmi upp sú staða að launataxtar yrði með einum eða öðrum hætti vísitölubundnir, bæði við verðlag neyslustaðalsins og magn þeirrar vöru og þjónustu sem hann innifæli á hverjum tíma. Matskennd niðurstaða opinberrar stofnunar um sanngjörn eða hæfileg neysluútgjöld einstaklinga eða heimila gæti þannig haft óeðlileg áhrif á samningaferli og launamyndun á vinnumarkaðinum.